Le lancement des pôles de développement territorial ouvre une nouvelle étape dans la stratégie de développement du Bénin. Mais cette réforme ne doit pas être confondue avec une nouvelle décentralisation. Invités de l’émission d’ Actu Matin dans la rubrique Diasporama animée par Dr Thanguy AGOÏ, le juriste Axel Béria Vidjannagni et le doctorant Zidane Satignon Kuessi ont expliqué les différences entre déconcentration, décentralisation et régionalisation, tout en alertant sur les risques de chevauchement entre les acteurs.
Une réforme qui change surtout d’échelle
Le débat autour des pôles de développement territorial s’installe au Bénin. Depuis leur présentation aux acteurs locaux, la réforme suscite des interrogations sur sa nature et sur ses conséquences pour l’organisation territoriale du pays. Pour Axel Béria Vidjannagni, juriste et professionnel de l’action publique, il est important de ne pas assimiler ce nouveau dispositif à la décentralisation.
La différence repose d’abord sur le pouvoir de décision. La décentralisation suppose des collectivités dotées de compétences propres, de ressources et d’organes élus. Or, dans le schéma présenté pour les pôles, il n’est pas question de créer de nouvelles collectivités territoriales administrées par des élus. Le dispositif repose plutôt sur une coordination de l’action publique et du développement économique à une échelle plus large.
Zidane Satignon Kuessi propose, lui, de distinguer trois notions : la déconcentration, la décentralisation et la régionalisation. La déconcentration rapproche l’administration de l’État des populations sans créer une nouvelle entité autonome. La décentralisation transfère certaines compétences à des collectivités distinctes de l’État et dirigées par des élus. La régionalisation, dans le dispositif actuel, répond davantage à une logique économique : regrouper les forces de plusieurs territoires pour atteindre une taille suffisante et développer des filières structurantes.
Faire du territoire un moteur économique
Derrière cette réforme se trouve donc une volonté de changer d’échelle dans la politique de développement. L’objectif est de mieux exploiter les potentialités économiques de chaque zone et de favoriser l’émergence de grands ensembles capables d’attirer des investissements.
Agriculture, industrie, tourisme, innovation ou encore formation peuvent ainsi être pensés au-delà des limites d’une seule commune. Cette approche doit permettre de mieux connecter les ressources disponibles, les infrastructures, les entreprises et les compétences.
Pour Axel Béria Vidjannagni, cette territorialisation peut aussi contribuer à réduire les inégalités entre les différentes régions du pays. Il rappelle que certaines zones restent confrontées à des niveaux élevés de pauvreté, alors même que le Bénin a enregistré ces dernières années une croissance économique importante.
Le véritable défi sera donc de transformer cette croissance en opportunités concrètes pour les populations. Une stratégie territoriale ne produira des effets que si elle débouche sur des investissements, des emplois, des infrastructures et des activités économiques durables.
Le précédent historique ne suffit pas à expliquer la réforme
L’annonce des pôles a également réveillé des comparaisons avec certaines périodes de l’histoire politique et administrative du Bénin. Pour Zidane Satignon Kuessi, ces rapprochements doivent toutefois être examinés avec prudence.
Le Bénin a effectivement connu différentes formes d’organisation territoriale sous la période coloniale puis pendant la période révolutionnaire. Mais, selon lui, le contexte actuel est différent. Le pays fonctionne aujourd’hui dans un cadre institutionnel marqué par la démocratie, la décentralisation et l’existence de communes dirigées par des élus.
L’analyse doit donc porter moins sur le vocabulaire ou le découpage que sur la finalité de la réforme. Là où certaines organisations territoriales historiques répondaient à des logiques administratives, politiques ou d’extraction économique, les pôles actuels sont présentés comme un outil de coordination du développement et d’industrialisation des territoires.
Le risque de chevauchement reste réel
C’est pourtant sur le terrain administratif que la réforme pourrait rencontrer ses premières difficultés.
Préfets, maires, conseils communaux, services déconcentrés de l’État et responsables des pôles devront désormais évoluer dans un même environnement territorial. Même en l’absence de lien hiérarchique entre ces acteurs, le risque de chevauchement existe.
Axel Béria Vidjannagni appelle donc à mettre en place un cadre permanent de concertation. Maires, préfets, chambres consulaires, services départementaux et acteurs économiques pourraient notamment se retrouver autour d’une même table afin de coordonner les actions.
L’enjeu est d’éviter que le nouveau dispositif ne devienne une structure supplémentaire venant compliquer une administration territoriale déjà composée de plusieurs niveaux.
Les intercommunalités ne doivent pas être oubliées
Zidane Satignon Kuessi attire également l’attention sur un acteur qu’il considère comme essentiel : les structures intercommunales.
Pour lui, les intercommunalités peuvent constituer le lien entre les besoins de proximité et les ambitions économiques des grands pôles. Elles connaissent les réalités locales et peuvent organiser certaines actions communes entre plusieurs communes.
L’exemple de l’agriculture permet de comprendre cette complémentarité. Une grande unité industrielle peut être installée dans un pôle, mais son fonctionnement dépendra de producteurs répartis dans plusieurs communes. La stratégie industrielle doit donc être connectée à l’organisation locale de la production.
Sans cette articulation, prévient-il, la réforme pourrait simplement ajouter un niveau administratif supplémentaire au lieu de créer une véritable dynamique territoriale.
Le décret d’application sera déterminant
Pour les deux intervenants, une grande partie de la réussite de la réforme dépendra finalement des textes d’application.
Il faudra définir clairement les responsabilités de chaque acteur, les mécanismes de coordination, les domaines d’intervention et les modalités de collaboration avec les communes, les départements et les structures intercommunales.
La règle pourrait se résumer en trois mots : complémentarité, coordination et clarification.
Le débat sur les pôles de développement ne fait donc que commencer. Leur efficacité ne se mesurera pas au nombre de structures créées, mais à leur capacité à produire des résultats visibles sur le terrain.
Au final, la question centrale reste simple : les pôles permettront-ils de rapprocher davantage les investissements, les emplois et les opportunités des populations ? C’est sur cette réalité concrète que la réforme sera véritablement jugée.
Firmin DANNON
